El presupuesto es anual, pero muchos programas, como la atención al adulto mayor, la protección animal o la atención a víctimas, no pueden interrumpirse por un cambio de calendario. La ley previó un mecanismo, con requisitos que conviene conocer y un costo que conviene discutir.
Por Jesús David Londoño Bedoya, PhD. Abogado, Doctor en Derecho (Universidad Carlos III de Madrid).
Piénsese en un centro de protección para adultos mayores el 1 de enero. El contrato de operación terminó el 31 de diciembre, el nuevo no se ha adjudicado y los residentes siguen ahí, con su comida y su cuidado de todos los días. Lo mismo vale para el albergue de animales, para la atención a víctimas, el hogar de paso para habitantes de calle y tantos otros programas. Son programas del plan de desarrollo que la comunidad no entiende como contratos sino como servicios, y un servicio no se detiene porque cambió el calendario.
La causa es una regla vieja. El presupuesto es anual: el año fiscal va del 1 de enero al 31 de diciembre y después de esa fecha no pueden asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año que se cierra (Decreto 111, 1996, arts. 12 y 14). La regla protege el control del gasto, pero la pagan quienes dependen de un programa que dura más de doce meses. La vigencia futura es la excepción que la propia ley dejó para esos casos. El tema es de este mes: el último período de sesiones ordinarias de los concejos, en el que se estudia el presupuesto del año siguiente, se cumple en noviembre (Ley 136, 1994, art. 23), y seguramente muchos están votando proyectos de acuerdo que autorizan vigencias futuras.
Qué es y qué permite
El Departamento Nacional de Planeación la define como una autorización para asumir obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias posteriores, que puede ser ordinaria o excepcional, y recuerda que su monto máximo, plazo y condiciones deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo (Departamento Nacional de Planeación [DNP], 2016). No crea recursos nuevos: compromete hoy dinero que todavía no existe en caja, y los presupuestos siguientes nacen con una parte del gasto decidida. Esa es su virtud y su costo. Su ventaja práctica: se contrata por el plazo real del programa, sin adiciones ni prórrogas cada enero.
La ordinaria: arrancar este año lo que termina el siguiente
La ordinaria nace de la Ley 819 de 2003. Su rasgo es que la ejecución empieza con el presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se cumple en cada una de las vigencias afectadas (Ley 819, 2003, art. 12; Consejo de Estado, Sección Quinta, Rad. 05001-23-31-000-2011-01664-02, 2018). La condición que más pesa es financiera: de las vigencias futuras que se soliciten, como mínimo el quince por ciento debe estar apropiado en el año de la autorización (Ley 819, 2003, art. 12; Consejo de Estado, Sección Primera, Rad. 11001-03-24-000-2010-00558-00, 2024). Para comprometer ochocientos millones en 2027, el presupuesto de 2026 debe tener al menos ciento veinte millones apropiados para ese objeto.
En el nivel territorial autoriza la asamblea o el concejo, a iniciativa del gobierno local y previa aprobación del CONFIS territorial. Los proyectos deben estar en el plan de desarrollo, consultar el Marco Fiscal de Mediano Plazo y no superar la capacidad de endeudamiento (Ley 819, 2003, arts. 5 y 12; Consejo de Estado, Sección Primera, Rad. 11001-03-24-000-2010-00558-00, 2024).
La excepcional: sin plata este año, pero con lista cerrada
La excepcional responde a otra necesidad: comprometer el futuro cuando el presupuesto del año en curso no tiene nada apropiado. Para departamentos y municipios la regula la Ley 1483 de 2011, que permite a asambleas y concejos autorizarla sin apropiación en el año de la autorización, pero solo para proyectos de infraestructura, energía y comunicaciones, y para gasto público social en educación, salud, agua potable y saneamiento básico (Ley 1483, 2011, art. 1). La lista es cerrada. La Nación tiene una más amplia, la del artículo 11 de la Ley 819, que incluye aeronáutica, defensa y seguridad (Consejo de Estado, Sección Primera, Rad. 11001-03-24-000-2010-00558-00, 2024), pero esa no es la de los municipios y departamentos. Estirar la lista territorial expone a riesgos legales.
Los demás requisitos son exigentes. El proyecto debe estar viabilizado en el banco de proyectos, el CONFIS territorial debe aprobar antes y, si hay inversión nacional, el DNP debe conceptuar favorablemente. La corporación debe negar la autorización si el proyecto no está en el plan de desarrollo o si los costos futuros exceden la capacidad de endeudamiento, y el plazo de la vigencia debe ser igual al del proyecto o gasto que financia (Ley 1483, 2011, art. 1 y par. 2).
En 2018 la Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó la nulidad de una ordenanza de Antioquia que autorizó vigencias futuras excepcionales para un proyecto vial: antes de la Ley 1483 las entidades territoriales carecían de habilitación legal (Consejo de Estado, Sección Quinta, Rad. 05001-23-31-000-2011-01664-02, 2018).
Aprobada, ¿qué puede hacer la administración?
Aprobada la autorización, la administración puede contratar el objeto para el que se pidió, por el plazo del proyecto y dentro del monto autorizado (Ley 1483, 2011, art. 1, par. 2; DNP, 2016). Como la ley habla de compromisos concretos, no funciona como cupo global.
La aprobación también ata los presupuestos siguientes: los montos comprometidos se descuentan de los ingresos con que se mide el endeudamiento (Ley 1483, 2011, art. 1) y las vigencias afectadas deben incorporar los recursos. Esa es la inflexibilidad: lo que se decide hoy se paga mañana, gobierne quien gobierne.
Programas que no pueden esperar, y una lectura incómoda
Tomemos solo algunos de los programas que el plan de desarrollo suele traer, como el adulto mayor, la alimentación escolar, la población víctima, los habitantes de calle o el bienestar animal. Son gasto social, pero la Ley 1483 solo nombra educación, salud, agua potable y saneamiento. La alimentación escolar puede defenderse como educación; otros programas, con una lectura estricta, quedan por fuera. La Contraloría General de la República conceptuó en 2013 que servicios de operación corriente, como aseo, vigilancia, transporte escolar, alimentación o docentes, no califican como excepcionales (Contraloría General de la República [CGR], Oficina Jurídica, Concepto EE123937, 2013). Mi lectura, que es inferencia y no regla expresa: la vía realista para estos y otros programas sociales es la ordinaria, con su quince por ciento.
Hay también un dato de calendario. La Ley 1483 prohíbe aprobar cualquier vigencia futura en el último año de gobierno de gobernadores y alcaldes, salvo los proyectos cofinanciados con participación mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones (Ley 1483, 2011, art. 1, par. 1); para las ordinarias, el Consejo de Estado recoge una prohibición equivalente (Consejo de Estado, Sección Primera, Rad. 11001-03-24-000-2010-00558-00, 2024). Los mandatarios elegidos en 2023 terminan el 31 de diciembre de 2027, así que 2027 es ese último año.
Hay una razón práctica más para tramitar a tiempo. Cuando un programa de atención diaria se queda sin contrato, la entidad debe elegir entre dejar sin servicio a quien lo necesita o mantenerlo sin respaldo presupuestal. Lo segundo produce deudas sin registro presupuestal que después no hay cómo pagar, porque la ley exige disponibilidad previa (Decreto 111, 1996, art. 71) y los hechos cumplidos no son fuente de obligación. El Consejo de Estado reconoce el enriquecimiento sin causa solo de forma excepcional, ante constreñimiento, urgencia en salud o urgencia manifiesta sin declarar (Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, Rad. 24897, 2012; Corte Constitucional de Colombia, Sentencia SU-020, 2020). Es una puerta estrecha, no una política. Tramitar la vigencia futura, instrumento que la ley prevé para planificar y ejecutar recursos, es más seguro y más honesto con el proveedor y con el beneficiario que cesar el servicio o sostenerlo a punta de hechos cumplidos.
Prudencia
Esto es un mapa y no un concepto para un caso concreto. Una autorización mal tramitada puede anularse, como ocurrió en Antioquia.
Dos ideas para quedarse. La vigencia futura es planeación puesta en cifras: quien no sabe cuánto cuesta su programa en la siguiente vigencia tampoco sabe si puede prometerlo. Y la continuidad de un servicio público es un derecho de la comunidad antes que un logro de la administración de turno: protegerla a tiempo vale más que explicarla después.
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